Drogowe zamówienia infrastrukturalne – cechy szczególne

Partnerstwo publiczno-prywatne

Partnerstwo publiczno-prywatne bywa określane jako specyficzny rodzaj zamówienia publicznego, charakteryzujący się bardziej partnerskimi zasadami współpracy pomiędzy zamawiającym a partnerem z sektora prywatnego oraz szerokim wachlarzem mechanizmów, jakie mogą regulować ich wzajemne rozliczenia. Obecnie kluczowe zagadnienia w tej materii są uregulowane w dwóch aktach prawnych: Ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.) oraz Ustawie z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1920).

W szczególności odmiennie niż na gruncie zamówień publicznych w przypadku nawiązania współpracy z partnerem prywatnym wynagrodzenie nie musi być płatne bezpośrednio przez zamawiającego, lecz również w postaci innych świadczeń i uprawnień. Jednym z nich jest prawo pobierania pożytków z infrastruktury lub prawo wykonywania pewnej usługi w zamian za uprzednie sfinansowanie inwestycji. Dla sektora publicznego to ogromna zaleta – nie ponosi on bowiem od razu kosztów inwestycji, jak również nie jest obciążony ryzykiem finansowym jej powodzenia.

Na gruncie inwestycji drogowych partnerstwo publiczno-prywatne kojarzy się obecnie przede wszystkim z budową autostrad. Jest to tzw. koncesyjny model realizacji inwestycji, w którym w zamian za wybudowanie i utrzymywanie infrastruktury prywatny inwestor uzyskuje prawo do pobierania wynagrodzenia za jej udostępnienie – w określonym okresie.

Wbrew tym skojarzeniom partnerstwo publiczno-prawne może znaleźć zastosowanie w przypadku dróg innej kategorii – również lokalnych. Skorzystanie z takiej możliwości w obszarze dróg publicznych, którymi przejazd odbywa się bezpłatnie, wiąże się z nieco odmiennymi rozwiązaniami finansowymi. Partner prywatny odpowiada za sfinansowanie i przeprowadzenie działań inwestycyjnych, jednakże to podmiot publiczny wciąż pozostaje właścicielem i zarządcą drogi. Inwestor prywatny czerpie przychody z uiszczanej cyklicznie opłaty za dostępność drogi – zgodnie z zasadami określonymi w umowie. Z punktu widzenia samorządów formuła taka jest atrakcyjna z uwagi na rozłożenie w czasie finansowania zadań z zakresu budowy i utrzymania dróg – bez obciążania deficytu.

Z punktu widzenia realizacji inwestycji nie można natomiast mówić o jednym modelu w odniesieniu do partnerstwa publiczno-prywatnego. W zależności od przyjętej koncepcji może ono bowiem ograniczać się do budowy drogi przez prywatnego inwestora z własnych środków finansowych lub do utrzymywania drogi wybudowanej ze środków publicznych. Kluczowe znaczenie mają tutaj ustalenia poczynione pomiędzy stronami.

Biznesowo

Od 2007 roku obowiązuje Ustawa z dnia 12 stycznia 2007 r. o spółkach drogowych specjalnego przeznaczenia (Dz.U. Nr 23, poz. 136 ze zm.), na podstawie której możliwe jest tworzenie drogowych spółek specjalnego przeznaczenia (dalej jako spółki) do przygotowania lub realizacji przedsięwzięć w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami krajowymi. Choć spółki miały stanowić narzędzie umożliwiające przyspieszenie planowanych inwestycji – zwłaszcza w kontekście turnieju Euro 2012 – żadna z inwestycji prowadzonych w związku z turniejem nie była realizowana w tej formule. W późniejszych latach, przy okazji prowadzenia prac nad projektem ustawy o zmianie wyżej wymienionej ustawy i ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podkreślało, że ich celem poprzez te zmian jest stworzenie sytuacji, w której działalność spółek nie byłaby zaliczana do deficytu i długu publicznego. Expressis verbis wyrażono intencję powołania – po wejściu w życie projektowanych zmian – drogowej spółki specjalnego przeznaczenia do budowy odcinka autostrady A1 Tuszyn – Pyrzowice. Obecnie jednak droga ta jest realizowana po raz kolejny bez wykorzystania struktury spółki.

Kompetencje do tworzenia drogowych spółek specjalnego przeznaczenia ustawa przyznaje ministrowi właściwemu do spraw transportu. Spółka może być zawiązana i działa w formie spółki akcyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych. W momencie zawiązania spółki minister właściwy do spraw transportu obejmuje w imieniu Skarbu Państwa wszystkie akcje. Minimalny kapitał zakładowy wynosi 1 mln zł i jest pokrywany wkładem pieniężnym lub aportem – wkład pieniężny nie może być jednak niższy niż 500 tys. zł. Skarb Państwa jest reprezentowany w spółce przez ministra właściwego do spraw transportu. Ponadto minister ten ustala statut spółki, a także powołuje i odwołuje członków zarządu oraz rady nadzorczej. Do prywatyzacji spółki wymagana jest zgoda Rady Ministrów.

Ustawa jasno stanowi, że celem działalności drogowej spółki specjalnego przeznaczenia jest przygotowanie lub realizacja przedsięwzięcia drogowego (przedsięwzięcia w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami krajowymi) – przy czym należy przyjąć, że jest to jedno, konkretne przedsięwzięcie, choć może składać się z jednego zadania lub kilku zadań. Spółka może zatem zakończyć swoje istnienie natychmiast po zrealizowaniu i rozliczeniu inwestycji, jak również może przez następne dekady zarządzać wybudowanym „przez siebie” odcinkiem drogi. Zakres i warunki przygotowania lub realizacji przedsięwzięcia drogowego, w tym m.in. sposób finansowania, określa umowa, jaką minister właściwy do spraw transportu zawiera z powołaną przez siebie spółką.

Za wykonanie przedsięwzięcia spółce przysługuje wynagrodzenie prowizyjne do wysokości do 3,5% wartości przedsięwzięcia. Wynagrodzenie nie przysługuje Spółce, gdy zostało jej powierzone pobieranie opłat stanowiących jej przychód. Zysk spółki po opodatkowaniu jest przeznaczany na finansowanie realizacji powierzonego przedsięwzięcia lub jest przekazywany na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego. Obecnie ustawa nie przewiduje żadnej innej możliwości wykorzystania zysku drogowej spółki specjalnego przeznaczenia na inne cele.

Podsumowując, drogowa spółka specjalnego przeznaczenia może być przydatnym narzędziem, pozwalającym na realizację inwestycji, którymi nie były zainteresowane z jednej strony podmioty prywatne (w trybie koncesji lub partnerstwa publiczna-prywatnego) z uwagi na ryzyko gospodarcze, z drugiej strony – inwestor publiczny z uwagi na koszty inwestycji w perspektywie zadłużenia publicznego. Niestety pomimo licznych zapowiedzi instrument ten – zastrzeżony przecież dla inwestycji realizowanych przez administrację rządową (z uwagi na strukturę „właścicielską”) – nie jest wykorzystywany w praktyce.

Tym bardziej warte uwagi są postulaty podnoszone przez jednostki samorządu terytorialnego (władze Krakowa, poparte przez Związek Miast Polskich), aby uprawnienie do powoływania spółek przyznać również jednostkom samorządu terytorialnego. Wydaje się, że na niższym poziomie mechanizm ten może być chętniej wykorzystywany – również z przyczyn pragmatycznych. Należy pamiętać, że dla jednostek samorządu koszty utrzymania i budowy dróg lokalnych, ale również koszty zaniedbań w tym zakresie, nie są jedynie pozycją w sprawozdaniu, ale bezpośrednio odczuwalnym problemem.