Drogowe zamówienia infrastrukturalne – cechy szczególne

W ramach wydatkowania środków pochodzących z Unii Europejskiej cały czas obserwujemy intensywną rozbudowę sieci drogowej w zakresie dróg szybkiego ruchu. Co więcej – również samorządy, bez względu na wsparcie funduszami wspólnotowymi, realizują szereg inwestycji drogowych, czy to w zakresie remontów, czy uzupełnienia istniejącej sieci dróg. To wszystko w połączeniu z określonymi ramami czasowymi wydatkowania środków wspólnotowych sprawia, że na rynku obserwujemy obecnie spiętrzenie realizacji inwestycji. W połączeniu z aktualną sytuacją na rynku pracy oznacza to ograniczony dostęp do podwykonawców, a więc wzrost cen.

W ostatnich tygodniach wielokrotnie pojawiały się doniesienia o żądaniach aneksowania zawartych umów, a nawet przypadki odstąpienia przez inwestorów od kontraktów, dla którego tłem były roszczenia wykonawców. Dodatkowo po latach „oszczędności” GDDKiA względem szacowanej wartości robót budowlanych obecnie coraz powszechniejsza staje się sytuacja, w której najtańsze z ofert składanych w przetargach wycenione są powyżej środków przeznaczonych na realizację zamówienia. W takim wypadku stosownie do art. 93 ust. 1 pkt 4 Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej jako PZP) zamawiający ma do wyboru unieważnienie postępowania lub zwiększenie kwoty przeznaczonej na realizację. Wiadomo, że pula środków, z których można zwiększać budżet na daną inwestycję, jest ograniczona. Z drugiej strony powtórzenie postępowania po jego unieważnieniu, o ile w międzyczasie nie nastąpią istotne zmiany na rynku lub poważne zmiany w projekcie umowy, raczej nie doprowadzi do istotnego obniżenia cen. W konsekwencji możemy się spodziewać, że aktualny program inwestycji drogowych będzie musiał zostać ograniczony.

Budować drogi – ale jak?

Przymierzając się do realizacji inwestycji drogowej, przede wszystkim należy dokonać najbardziej odpowiedniego wyboru modelu prowadzenia inwestycji. W odniesieniu do dróg publicznych mamy bowiem do wyboru kilka scenariuszy.

Klasycznie, ale z ułatwieniem

Przede wszystkim budowa dróg jest realizowana przez rozmaite jednostki publiczne, zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym, występujące w roli inwestora – tak w aspekcie ekonomicznym, jak i formalnym (w rozumieniu przepisów prawa budowlanego). Oznacza to, że jednostki publiczne biorą na swoje barki konieczność przygotowania inwestycji od strony formalnej i jej prowadzenia. Względnie można traktować Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad jako szczególny rodzaj wyspecjalizowanego inwestora zastępczego.

Taki sposób realizacji inwestycji jest najbliższy procesowi inwestycyjnemu, jaki jest znany każdemu prywatnemu inwestorowi – z koniecznością uzyskania szeregu zgód, pozwoleń i uzgodnień, pozwolenia na budowę oraz – co okazało się największym wyzwaniem – uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości.

W wieloletniej praktyce aż nader widoczne było jednak, że stosowanie „regularnych” rozwiązań prawno-administracyjnych w stosunku do inwestycji tak skomplikowanych – i wpływających na sferę praw i obowiązków setek lub tysięcy ludzi – nader często prowadzi do paraliżu inwestycji. W rezultacie ustawodawca przewidział specjalne uprawnienia dla inwestorów drogowych – możliwość realizacji inwestycji w oparciu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (ZRID).

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031; dalej: specustawa drogowa), podobnie jak inne rozwiązania w zakresie rozwoju infrastruktury, powstała na tle przygotowania turnieju Euro 2012.

Zgodnie z przepisami specustawy drogowej podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie ZRID jest właściwy zarządca drogi. Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczy wyłącznie drogi publicznej.

Decyzja ZRID obejmuje swoim zakresem przedmiotowym kwestie, które w „zwykłej” procedurze musiałyby być przedmiotem odrębnych, sekwencyjnie wydawanych rozstrzygnięć: decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, wywłaszczenie, pozwolenie na budowę, ewentualne ograniczenie korzystania z nieruchomości. Taka kumulacja, której skutkiem jest wydanie jednego rozstrzygnięcia, znacząco przyspiesza formalne rozpoczęcie inwestycji – również z uwagi na zastosowane ułatwienia proceduralne, chociażby w zakresie sposobu zawiadamiania stron.

Co istotne – w zakresie dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi publicznej stają się one z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) z dniem, w którym ZRID staje się ostateczne. W całej procedurze nie jest w żaden sposób podnoszona kwestia wysokości odszkodowania – wyłączona do odrębnego postępowania. Jest to celowy zabieg, który ma wyraźnie oddzielić wydanie ZRID od kwestii rekompensaty w związku z pozbawieniem praw do nieruchomości w celu przyspieszenia wykonania objętego nim przedsięwzięcia. Najpierw następuje przesądzenie wywłaszczenia, co do zasady (co jest równoznaczne z uzyskaniem tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), a dopiero w odrębnym postępowaniu, niekolidującym z budową, jest ustalana wysokość odszkodowania.

Co istotne – praktycznie zasadą stało się nadawanie ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności, co w konsekwencji ogranicza możliwość stwierdzenia jego nieważności, jeżeli rozpoczęto budowę. Teoretycznie zatem, mając na uwadze czas na wydanie decyzji, już w ciągu 90 dni od rozpoczęcia procedury możliwe jest rozpoczęcie prac.