Podsumowanie ostatnich zmian w ustawie o drogach publicznych

W zeszłym roku weszło w życie kilka nowelizacji ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zmieniło się wiele przepisów, począwszy od podstawowych definicji po nowe obowiązki zarządców dróg. Nie można zapomnieć także o zmianach a właściwie zupełnie nowych aktach wykonawczych. Aby nieco usystematyzować te zmiany opisałam najistotniejsze z punktu widzenia zarządcy drogi nowe regulacje. Starałam się też wyjaśnić problematyczne kwestie, na które zwracali mi uwagę zarządcy dróg, a które być może również dla Państwa nie są do końca jasne.

Artykułem objęte są zmiany wprowadzone do ustawy o drogach publicznych w okresie ostatniego roku. Zaczynając od najstarszej:

1. 29 czerwca 2022r. weszła w życie Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1261),
2. 23 sierpnia 2022r. – a część przepisów 21 września 2022r. – weszła w życie Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1768),
3. 9 września 2022r. weszła w życie Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1783),
4. 10 listopada 2022r. weszła w życie Ustawa z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. poz. 2185),
5. 6 maja 2023r. weszła w życie Ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 760).

Wprowadzono także zupełnie nowe Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, którym zastąpiono dotychczasowe Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 oraz z 2019 r. poz. 1643), a także dwa inne Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. 2019 r. poz. 1642) oraz Rozporządzenie z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1644).

Zmiany obowiązujące od 29 czerwca 2022r.

Zmiany ustawy wprowadzają możliwość, na którą czekało wielu zarządców dróg wydających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Mianowicie wprowadzono regulacje umożliwiające przeniesienie zezwoleń dotyczących zajęcia pasa drogowego na nowy podmiot, analogicznie jak ma to miejsce chociażby w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę. Dotychczas w przypadku zmiany właściciela sieci, nieruchomości, do której prowadzi zjazd bądź innego obiektu lub urządzenia w pasie drogowym, istniała konieczność inicjowania przez ten podmiot nowych postępowań o wydanie administracyjnych. Wydłużało to czas realizacji inwestycji rozpoczętych przez dotychczasową stronę wydanej decyzji, ponieważ nowy inwestor musiał zgromadzić cała dokumentację, uzyskać wszystkie konieczne uzgodnienia, złożyć wniosek i czekać na rozpatrzenie sprawy przez organ.

Zmiana ustawy wprowadza możliwość przenoszenia decyzji dotyczących lokalizacji i przebudowy zjazdu, lokalizacji urządzeń obcych oraz reklam a także zezwoleń na prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie urządzeń obcych i reklam a także zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności.

Zmiany obowiązujące od 23 sierpnia 2022 r.

W kolejnej ustawie zmieniającej ustawę o drogach publicznych doprecyzowano definicję drogi krajowej zawartą w art. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez dodanie, że ogólnodostępne przejścia graniczne, do których prowadzą drogi dojazdowe będące drogami krajowymi, to przejścia drogowe.

Dodano także art. 10 ust. 5a¹, zgodnie z którym sejmik województwa może pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek o proporcjonalnej długości do „dawnej” drogi krajowej, ale nie może być to ten sam odcinek „dawnej” drogi krajowej. Innymi słowy, odcinek „dawnej” drogi krajowej po wybudowaniu przez zarządcę dróg krajowych nowego odcinka drogi, zawsze pozostanie drogą wojewódzką, co nie pozbawia możliwości pozbawienia w trybie „kaskadowym” kategorii drogi wojewódzkiej odcinka o proporcjonalnej do niego długości.

Wprowadzono także możliwość realizacji przez GDDKiA w ramach budowy drogi krajowej, robót budowlanych polegających na budowie drogi do obsługi drogowego przejścia granicznego.

Zmiany obowiązujące od 9 września 2022 r.

Potrzeba dokonania tej nowelizacji wynikała z konieczności implementacji do polskiego systemu prawnego przepisów unijnych. Zmiana ta dotyczy dróg wyższych kategorii dlatego tylko wspomnę, że w ramach zarządzania bezpieczeństwem dróg, do obowiązków zarządcy dróg dodano przeprowadzanie co 5 lat oceny ryzyka wystąpienia wypadków i dotkliwości ich skutków oraz oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego obejmującą całą sieć. Z oceny ryzyka sporządza się sprawozdanie, w którym uwzględniane są wyniki oceny ryzyka oraz syntetyczny opis przyjętych założeń do dokonanej oceny ryzyka wraz z ich uzasadnieniem. Efektem przeprowadzenia oceny ryzyka ma być zaliczenie danego odcinka dróg jako: niebezpiecznego, średnio bezpiecznego, bezpiecznego.

Natomiast zmianą istotną również dla zarządców dróg gminnych i powiatowych jest uproszczenie regulacji dotyczących obowiązku budowy kanałów technologicznych. Zgodzić się należy, na co słusznie zwracali uwagę zarządcy dróg, że w przypadku przebudowy drogi niezasadna zazwyczaj była budowa kanału technologicznego. Również konieczność za każdym razem występowania do ministra o zwolnienie z obowiązku budowy kanału technologicznego, w sytuacji gdy przedsięwzięcie ze względu na zakres robót budowlanych (np. budowa przejścia dla pieszych, przejazdów dla rowerów itd.) było znikome, znacznie wydłużała proces inwestycyjny. Obowiązek budowy kanału technologicznego po zmianie ustawy nie dotyczy następujących sytuacji:

1) przebudowy drogi, jeżeli w istniejących granicach pasa drogowego brak jest miejsca na zlokalizowanie kanału technologicznego

2) budowy lub przebudowy drogi, jeżeli roboty budowlane obejmują wyłącznie obiekty lub urządzenia wyposażenia technicznego drogi,

3) budowy lub przebudowy drogi o długości do 1000 metrów, jeżeli są spełnione łącznie warunki: projektowany kanał technologiczny nie miałby kontynuacji po żadnej ze stron a w ciągu 3 lat nie jest planowana budowa lub przebudowa drogi umożliwiająca kontynuację projektowanego kanału technologicznego,

4) budowy lub przebudowy istniejącego drogowego obiektu inżynierskiego, w którym usytuowanie kanału technologicznego nie jest możliwe.

Ponadto rozszerzono katalog okoliczności umożliwiających zwolnienie zarządcy drogi z obowiązku budowy kanału technologicznego podczas budowy lub przebudowy drogi o przesłankę istnienia wolnych zasobów w kanalizacji kablowej. Moim zdaniem akurat te zmiany należy ocenić pozytywnie.

Zmiany obowiązujące od 21 września 2022 r.

Rozszerzono katalog kryteriów podziału dróg publicznych – drogi będą dodatkowo dzielić się na ulice i drogi zamiejskie.

Zmieniono definicję pasa drogowego, którym jest wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. I tu pojawia się pytanie czy skoro pas drogowy to również grunt, w którym droga dopiero będzie usytuowana to czy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane w formie decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. dotyczy także sytuacji, gdy teren pasa drogowego został dopiero wydzielony pod drogę. Taka wykładnia, mimo, że teoretycznie dopuszczalna, byłaby moim zdaniem sprzeczna z ogólnymi założeniami ustawy o drogach publicznych a także celami nowelizacji.

Jest także nowa definicja drogi, co wynika, jak wskazano w uzasadnieniu do ustawy, przede wszystkim z nowego podziału składowych elementów drogi, przyjętego w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (dalej PTB). Droga to budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, stanowiąca całość techniczno-użytkową, usytuowana w pasie drogowym i przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Zgodnie z PTB na drogę, jako całość techniczno-budowlaną składają się:

– części drogi (jezdnie i pobocza na odcinkach poza obszarami skrzyżowań lub węzłów, części drogi przeznaczone do ruchu pieszych lub osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, części drogi przeznaczone do ruchu rowerów, hulajnóg elektrycznych, urządzeń transportu osobistego lub osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, części drogi przeznaczone do ruchu i obsługi pojazdów transportu zbiorowego, stanowiska postojowe i miejsca obsługi podróżnych, skrzyżowania i węzły, a także zjazdy, wyjazdy i wjazdy oraz pozostałe części drogi).

– urządzenia drogi (np. urządzenia do odwodnienia powierzchniowego i wgłębnego, urządzenia do oświetlenia, drogowe bariery ochronne itd.),

– drogowe budowle ziemne (nasypy, wykopy, wały itd.),

– drogowe obiekty inżynierskie (mosty, wiadukty, tunele, przepusty, konstrukcje oporowe).

Wprowadzono pojęcie urządzenie drogi, urządzenie obce, drogowy obiekt inżynierski i obiekt mostowy; zmieniła się definicja drogi wewnętrznej, skrzyżowania, dostępności drogi. Usunięto pojęcie ulicy, korony drogi oraz torowiska tramwajowego, które z kolei przeniesiono do PTB. Uchylono definicję chodnika, w zamian za to w BTP zastąpiono je pojęciem „droga dla pieszych”, które z kolei zostało zdefiniowane w ustawie – Prawo o ruchu drogowym – droga dla pieszych to droga lub jej część przeznaczona do ruchu pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch oraz do pełnienia innych funkcji (zatrzymania i postoju pojazdów).

Natomiast chodnik to część drogi dla pieszych przeznaczona wyłącznie do ruchu pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Chodnik staje się więc częścią drogi dla pieszych, z którego korzystać będą mogli „wyłącznie” piesi (i osoby poruszające się przy pomocy urządzeń wspomagającymi ruch) natomiast droga dla pieszych służy także do „pełnienia innych funkcji”, w tym — a nawet „w szczególności” — do zatrzymania i postoju pojazdów.

Zmiany zaszły także w definicji zjazdu. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd to część drogi publicznej łącząca jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiąca bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem to właśnie w granicach pasa drogowego powinien być zlokalizowany zjazd z drogi publicznej do nieruchomości położonej poza pasem drogowym drogi publicznej.

Jakie skutki nowelizacja wywołuje w odniesieniu do wydawanych przez zarządcę drogi zezwoleń na lokalizację zjazdu? Dotychczas zazwyczaj przywoływany był § 78 albo § 79 Rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W treści nowego rozporządzenia zjazdy zostały podzielone funkcjonalnie na zwykłe (odpowiednik dawnych indywidualnych i publicznych), techniczne i awaryjne, natomiast brak jest odpowiedników poprzednich przepisów.

Moim zdaniem w takiej sytuacji należy ustalić czy zjazd ma być jedno- czy dwukierunkowy przywołując § 54 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, kolejne parametry to pochylenie § 33, parametry geometryczne § 56, ewentualnie widoczność § 81 ust. 1 pkt 6 lit. b. Pamiętać też należy, że wytyczne w zakresie zjazdów zawarte zostały w dokumencie oznaczonym jako: „WR-D-33 Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach” (wersja 01 obowiązuje od 15 grudnia 2022 r.). Jak widać każdy zarządca drogi musi przygotować od nowa „szablony” wydawanych decyzji.

Zmiany obowiązujące od 10 listopada 2022 r.

Weszła w życie drobna zmiana polegająca na wprowadzeniu jednoinstancyjności postępowania w sprawie udostępniania kanału technologicznego oraz w sprawie przeniesienia decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną.

Zmiany obowiązujące od 6 maja 2023 r.

Ostatnią zmianą wprowadzono regulacje wynikające z konieczności wdrożenia Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/520 z dnia 19 marca 2019 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznego poboru opłat drogowych i ułatwiania transgranicznej wymiany informacji na temat przypadków nieuiszczenia opłat drogowych w Unii zawierające szczegółowe ramy prawne dla świadczenia europejskiej usługi opłaty elektronicznej (European Electronic Toll Service), zwanej „usługą EETS”. Ze względu na duży zakres wprowadzanych zmian i ich szczegółowość wspomnę jedynie, że usługa EETS ma na celu umożliwienie użytkownikom, którzy podpiszą umowę z dostawcą EETS, uiszczanie opłat za przejazdy po drogach i obiektach infrastruktury drogowej na terenie Unii Europejskiej w systemach elektronicznych poprzez zawarcie jednej umowy z dostawcą EETS i za pomocą jednego urządzenia pokładowego.

Podsumowanie zmian

W ostatnim czasie w wielu ustawach wprowadzono liczne i gruntowne zmiany. Czasem nawet bywa tak, że zmiany jednej ustawy w różnych zakresach są procedowane równolegle – tak było choćby w przypadku ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw i ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Trudno by w takich warunkach powstało dobre i zrozumiałe prawo. Ponadto bardzo krótkie vacatio legis utrudnia zapoznanie się ze zmianami przed ich wejściem w życie.

W mojej ocenie oprócz tych mankamentów powodujących, że przepisy są niedopracowane i powodują wątpliwości interpretacyjne, pozytywnie należy ocenić wprowadzenie możliwości przeniesienia zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na nowy podmiot oraz złagodzenie rygorów budowy kanałów technologicznych. Myślę też, że ocena części zmian możliwa będzie dopiero po jakimś czasie ich obowiązywania. Niektóre niejasności – choćby co do kwestii wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w kontekście jego nowej definicji wskazującej, że jest nim także grunt, na którym nie ma jeszcze drogi, pewnie będą musiały poczekać na rozstrzygnięcia sądów.

ZACHĘCAMY PAŃSTWA DO KONTAKTU
Kancelaria radcy prawnego Patrycja Jasik
tel. 606 990 948, e-mail: kontakt@kancelariajasik.pl
kancelariajasik.pl

Przeczytaj również: Nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne