Kategorie dróg publicznych – nadawanie i pozbawianie kategorii, wyłączenie drogi z użytkowania

Nadanie drodze kategorii drogi publicznej

Zacznijmy od najwyższej kategorii dróg – dróg krajowych. Minister właściwy do spraw transportu w drodze rozporządzenia zalicza drogi do kategorii dróg krajowych. Zaliczenie następuje w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw administracji publicznej, spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych – ze względu na położenie drogi – sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu – opinii rad miast. Minister właściwy do spraw transportu ustala także przebieg istniejących dróg krajowych. Obecnie sieć dróg krajowych określona jest w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych z dnia 15 lutego 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 442).

W przypadku konieczności zapewnienia dostępu drogowego w standardzie wymaganym dla transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) do polskich portów wymienionych w załączniku II do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającego decyzję nr 661/2010/UE (Dz.Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. 1, z późn. zm.) minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, po zasięgnięciu opinii właściwych sejmików województw, a w miastach na prawach powiatu – opinii rad miast, w drodze rozporządzenia, zalicza drogi do kategorii dróg krajowych, mając na uwadze kryteria zaliczenia dla tej kategorii dróg.

W ustawie o drogach publicznych znajdziemy katalog zamknięty dróg, które zalicza się do dróg krajowych. Są to: autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych, drogi międzynarodowe, drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych, drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów, drogi alternatywne dla autostrad płatnych, drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich.

Powyższe wyliczenie jest o tyle istotne, że do kolejnej kategorii – dróg wojewódzkich – zalicza się pozostałe drogi, stanowiące połączenia między miastami lub mające znaczenie dla województwa. Zaliczenia dokonuje sejmik województwa w formie uchwały w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw transportu oraz obrony narodowej. Warto zwrócić uwagę na przesłankę, że droga wojewódzka ma stanowić połączenie między miastami. Ustawodawca nie wskazał, czy miasta te mają być siedzibą województwa, powiatu czy gminy, więc uznać trzeba, że chodzi o każde miasto, które taki status uzyskało na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2022, poz. 559 ze zm.). Ponadto zgodnie z ustawą nawet jeśli droga nie stanowi połączenia między miastami, ale spełnia drugi warunek – ma znaczenie dla województwa – to można zaliczyć ją do dróg wojewódzkich. W drodze uchwały sejmiku województwa następuje także ustalenie przebiegu istniejących dróg wojewódzkich. Uprzednio należy zasięgnąć opinii zarządów powiatów i zarządów związków metropolitalnych, na obszarze których przebiega droga, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast.

Do kolejnej kategorii dróg – dróg powiatowych – może zostać zaliczona droga, która stanowi połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, a jednocześnie nie może być zaliczona do kategorii dróg krajowych lub wojewódzkich. Decyzję podejmuje w drodze uchwały rada powiatu w porozumieniu z zarządem województwa. Przed podjęciem uchwały konieczne jest zasięgnięcie opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast powiatowych. Ustalenie przebiegu istniejących dróg następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga. Należy zwrócić szczególną uwagę na odmienną regulację dotyczącą miast na prawach powiatu. Ponieważ funkcje organów powiatu w tych miastach sprawuje rada miasta i prezydent miasta, należy stwierdzić, że w mieście na prawach powiatu kompetencja do zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych należy do rady miasta [1]. W tym szczególnych przypadku nie ma też obowiązku zasięgania opinii, rada miasta musiałaby bowiem zasięgać opinii prezydenta miasta.

Do ostatniej z kategorii dróg publicznych, czyli dróg o kategorii gminnej, zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii. Organem właściwym do podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest rada gminy, która podejmuje decyzję po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2 i 3 u.d.p.).

Warto dodać, że organy właściwe w sprawach zaliczenia do kategorii i ustalenia przebiegu dróg, przekazując propozycje zaliczenia do kategorii lub propozycje ustalenia przebiegu dróg, wyznaczają termin do przedstawienia opinii. Wyznaczony termin zgłaszania opinii nie może być krótszy niż 21 dni od dnia doręczenia propozycji do zaopiniowania. Niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznaje się za akceptację propozycji (art. 7a u.d.p.). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że opinia, o której mowa w tym przepisie, nie ma wiążącego charakteru.

Ustawodawca wprowadził także regułę, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Przepis ten ma charakter lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej z mocy prawa, w sposób całkowicie odmienny od zasad przewidzianych w ustawie o drogach publicznych i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych.

Warunki nadania drodze kategorii

Aby droga mająca funkcję ciągu komunikacyjnego mogła zostać zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, musi spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Musi to być oczywiście także droga już istniejąca, a nie dopiero projektowana. Ponadto niezwykle istotną kwestią są sprawy własnościowe. Drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Rozstrzygnięcie o zaliczeniu drogi do jednej z kategorii dróg publicznych może dotyczyć jedynie drogi będącej własnością odpowiednio Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przed nadaniem drodze określonej kategorii należy dokonać analizy własności działek gruntu stanowiących drogę. Jeśli droga stanowi własność prywatną, muszą zostać podjęte czynności mające na celu przejęcie własności drogi przez podmiot publicznoprawny. A contrario droga, która nie stanowi własności gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, nie może być zaliczona odpowiednio do dróg: gminnych, powiatowych, wojewódzkich, krajowych.

Należy wskazać, że wystarczające do podjęcia uchwały o nadaniu drodze kategorii jest posiadanie tytułu prawnego w postaci użytkowania wieczystego ustanowionego na gruntach Skarbu Państwa. Jest to konsekwencją, po pierwsze, obowiązującego rozdzielenia pojęcia drogi jako budowli i gruntu, na którym droga jest posadowiona, a po drugie, charakteru użytkowania wieczystego jako prawa zbliżonego do prawa własności.